Figisc-Anisa News

Riproduciamo di seguito integralmente il testo dell’interrogazione parlamentare – incentrata sul tema autostrade – che l’On.le Luca SQUERI, vicepresidente di FIGISC ha presentato la settimana scorsa: 

<<INTERROGAZIONE
AI MINISTRI DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI E DELLO SVILUPPO ECONOMICO,
PER SAPERE,

PREMESSO CHE:
– la distribuzione dei prodotti carbolubrificanti presso le aree di servizio autostradali è classificata come servizio pubblico il cui esercizio è fatto ricomprendere negli atti di concessione con i quali vengono affidate le differenti tratte autostradali italiane;

– la distribuzione dei prodotti carbolubrificanti presso le aree di servizio autostradali è soggetta ad una specifica concessione petrolifera rilasciata dalla Regione competente per territorio, ai sensi e per gli effetti della legge 1034/1070 e del d. lgs. 112/1998, nonché all’affidamento del servizio presso la singola area conseguente ad apposita procedura di gara ad evidenza pubblica organizzata dalla società concessionaria;

– più recentemente, l’art. 28, comma 10, del d.l. n. 98/2011, così come modificato dall’art. 17, comma 4, del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con legge n. 27/2012, ha attribuito compiti specifici ed inequivocabili in materia prevedendo le «procedure competitive in aree autostradali in concessione [siano] espletate secondo gli schemi stabiliti dall’Autorità di regolazione dei trasporti», istituita dall’art. 37 del d.l. 201/2011 ha, tra le altre competenze, quelle di «garantire, secondo metodologie che incentivino la concorrenza, l’efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese e i consumatori, condizioni di accesso eque e non discriminatorie, alle infrastrutture ferroviarie, portuali, aeroportuali e alle reti autostradali»;

– gli affidatari del servizio di distribuzione dei prodotti carbo-lubrificanti corrispondono attualmente nella generalità dei casi alle compagnie petrolifere normalmente attive nel nostro mercato, le quali di norma si servono di un Gestore per l’espletamento di tale servizio;

– a tutela dell’interesse collettivo prevalente, della continuità e della qualità dei servizi resi, della tutela dell’autonomia della impresa di gestione – nel rapporto trilaterale con il concessionario e la compagnia petrolifera – nonché della salvaguardia dei livelli di occupazione nel settore, i Ministeri delle Attività produttive e delle Infrastrutture e dei Trasporti si fanno promotori e firmatari di due appositi Accordi collettivi interprofessionali, sottoscritti in sede istituzionale l’8.7.2002 ed il 4.12.2002 a livello interassociativo ai sensi del d.lgs. 32/1998 e delle leggi 496/1999 e 57/2001; accordi con i quali concessionari, compagnie petrolifere, rappresentanti dei Gestori assumono formali impegni, tra l’altro, in relazione al fatto che i bandi di gara ed i relativi contratti di convenzione che legano i concessionari agli affidatari prevedano:

a) la cosiddetta «continuità gestionale», come previsto dalla legge 1034/1970, vale a dire la prosecuzione del contratto che lega l’affidatario al Gestore fino alla sua naturale scadenza temporale anche nel caso che la gara sia vinta da un altro concorrente;
b) il rispetto della normativa speciale di settore per la distribuzione carburanti e dei relativi Accordi collettivi che regolano i rapporti tra affidatari e Gestori;
c) che gli affidatari possano trasferire sui Gestori gli obblighi assunti nei confronti dei concessionari solo se compatibili con la suddetta normativa di settore;
d) che ai Gestori sia sempre consentito di esercitare le attività collaterali cosiddette «non oil», ivi compresa la somministrazione di alimenti e bevande, così come previsto dalle norme volte a liberalizzare le attività commerciali ed in particolare le già citate leggi 496/1999, 57/2001 e, da ultimo, dalla legge 27/2012;

– a questo specifico proposito l’Autorità di Garanzia per la Concorrenza ed il Mercato si è ripetutamente pronunciata nel tempo a favore della eliminazione della cosiddetta «esclusiva d’area», che di fatto affida in regime di monopolio la vendita e la somministrazione di alimenti e bevande ai marchi della ristorazione, e dell’introduzione e dell’affidamento al Gestore dei servizi carbolubrificanti di attività cosiddette «sottopensilina» e di «sosta veloce»;

– i meccanismi di gara ed i criteri dell’aggiudicazione dei servizi carbolubrificanti e di ristorazione definiti dalle concessionarie autostradali sono stati sostanzialmente improntati, a partire dal 2002 in avanti, a premiare il massimo rilancio dei concorrenti in ordine alle royalty percepite dai medesimi concessionari, determinandone uno straordinario innalzamento che, secondo la stima resa pubblica da alcuni operatori del settore, è quantificabile in un +1400%, all’esito della crescita delle royalty dalle 25 lire/lt. medie del 2002, ai 18 eurocent/lt. medi del 2009;

– tutto ciò ha evidentemente finito per determinare un livello medio di prezzi al pubblico dei carburanti distribuiti presso le aree di servizio autostradali particolarmente superiore a quello praticato sulla viabilità ordinaria della rete distributiva italiana (mediamente +15 cent/litro secondo i dati resi pubblici dal sito del Mise), oltreché presso le reti autostradali degli altri Paesi europei;

– l’alto livelli di prezzi al pubblico ha sviato progressivamente sia il singolo utente sia quello professionale – autotrasportatori, pendolari, ecc. – producendo una drastica contrazione dei volumi di vendita mediamente superiore al 50% negli ultimi cinque anni, con punte oltre il 70%;

– il settore specifico della distribuzione carburanti in autostrada – che, come detto, è chiamato ad assolvere un servizio pubblico essenziale per assicurare il diritto alla mobilità dei cittadini, oltre a vedere il coinvolgimento di centinaia di aziende grandi e piccole e ad impiegare circa 8.000 lavoratori – si trova perciò da anni in uno stato di crisi eccezionale caratterizzato dalla contrazione dei volumi di vendita, alto livello dei prezzi al pubblico, scarso livello di servizi sia in termini di diversificazione, sia in termini di standard qualitativi, dall’inadeguato livello di investimenti e manutenzione delle stesse aree di servizio;

E RILEVANDO ULTERIORMENTE CHE:
– nonostante il Legislatore avesse, come detto, opportunamente previsto che le procedure competitive in aree autostradali in concessione fossero espletate secondo gli schemi stabiliti dall’Autorità di regolazione dei trasporti, il 29 marzo 2013 il Ministro dello sviluppo economico e delle Infrastrutture e dei Trasporti del Governo allora dimissionario e quindi in carica per i soli atti di ordinaria amministrazione emana un Atto di indirizzo avente ad oggetto l’individuazione dei criteri per l’affidamento dei servizi di distribuzione carbolubrificanti e delle attività commerciali e ristorative nelle aree di servizio delle reti autostradali, nei fatti esercitando una funzione di surroga, non prevista però dalla norma, «nelle more dell’entrata in operatività dell’Autorità della regolazione dei trasporti»;

– pur mostrando implicitamente di aver compreso quale parte rilevante abbiano avuti i meccanismi di gara ed i criteri di affidamento adottati dai concessionari autostradali nello stato di crisi del settore relativo, le indicazioni – generiche e di massima – che il Ministero offre con l’Atto di indirizzo del 2013 verso la formulazione di bandi di gara che privilegino «offerte» dei concorrenti più riequilibrate verso il livello di «servizio» piuttosto che quello delle «royalty», non sembrano essere in grado di raggiungere l’obiettivo indicato, non essendo accompagnate né dalla necessaria cogenza, né da parametri certi e misurabili, né dalla necessaria previsione di penalità in caso di inadempienza;

– inoltre il medesimo Atto pare in evidente contraddizione con la natura stessa del concetto di pubblico servizio nel lasciare ai concessionari l’ampia possibilità di adottare sistemi di distribuzione dei carburanti interamente automatizzati che naturalmente prevedono il venir meno  della mera assistenza all’automobilista e, infine, persino del presidio dell’area. La qual cosa, oltre al resto, è in aperto contrasto con la normativa speciale che regola la distribuzione dei carburanti e gli Accordi collettivi di livello interprofessionali e di livello aziendale sottoscritti in forza di tale normativa, ivi compresi quelli già citati e condivisi in sede ministeriale nel 2002;

– non appare in un tale contesto così degradato e confuso evidenziare come proprio i suddetti Accordi collettivi che la legge impone – nel rispetto dell’interesse generale prevalente sia in ordine ai principi di tutela e di equità, che in ordine alla necessità di garantire condizioni di concorrenza in un mercato naturalmente oligopolistico – regolino le condizioni economico-normative alla base del rapporto tra compagnie petrolifere e Gestori, sono scaduti e non adeguati mediamente da 6 anni con tutte le aziende. Accordi collettivi che quindi riguardano direttamente i soggetti – vale a dire i Gestori – sui quali ricade in definitiva il compito di assicurare il pubblico servizio al livello migliore possibile per il consumatore. Tutto questo risulta peraltro agli atti dello stesso Ministero dello sviluppo economico, al quale la legge affida sia il compito di assicurare la pubblicità di tali Accordi collettivi, sia quello di avviare procedure per la mediazione delle vertenze collettive, ed agli atti della Commissione di garanzia per lo sciopero nei pubblici servizi essenziali che più di una volta, dal 2012 in avanti, si è fatta promotrice di procedure di raffreddamento delle vertenze in atto;

– valutando il contenuto dell’Atto di indirizzo del 2013 non pienamente corrispondente ad offrire le necessarie risposte alle stato di crisi del settore, a marzo del 2014 il Ministro delle Infrastrutture e dei trasporti avanza una formale richiesta di parere all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato in ordine all’eventuale adozione di un nuovo Atto di indirizzo teso all’ «elaborazione di un Piano di ristrutturazione delle aree di servizio autostradali che razionalizzi le infrastrutture e rivisiti le modalità di resa dei servizi»;

– con tale richiesta di parere il MIT contempla la necessità di un nuovo Atto di indirizzo che preveda anche la chiusura di una serie di aree di servizio ritenute inefficienti e, a questo scopo, la proroga fino al 31.12.2015 della scadenza degli attuali affidamenti dei servizi, sospendendo le procedure di gara per il loro rinnovo per un periodo di uguale durata;

– con comunicazione del 16.4.2014, l’Antitrust esprime il proprio parere favorevole, rilevando da un parte «il valore estremamente elevato delle royalties pagate dalle società sub-concessionarie alle concessionarie autostradali a seguito dell’ultima tornata di gare (svoltasi tra il 2007 ed il 2008)», nonché valutando che «il ritardo nell’effettuazione delle gare per affidamenti delle subconcessioni oil sul sedime autostradale possa accettarsi esclusivamente nella prospettiva che si affianchi un processo di ristrutturazione», vale a dire piani per la chiusura di un congruo numero di aree di servizio, cui dovrebbero attivamente essere chiamate «tutte le amministrazioni coinvolte nell’attuale processo di rilascio della concessione petrolifera sul sedime autostradale ai sensi dell’art. 105, comma 2, lettera f),del Decreto Legislativo n. 112/98, e dunque in primo luogo le Regioni competenti»;

– in conseguenza, il MIT ha invitato, con apposita comunicazione del 5.5.2014, tutte le società concessionarie a sospendere le procedure di gara, ivi comprese quelle già avviate, per il rinnovo degli affidamenti dei servizi carbolubrificanti;

– seppure in regime di prorogatio, in non pochi casi alcuni concessionari hanno comunque proceduto ad effettuare nuovi affidamenti dei servizi carbolubrificanti e/o ad autorizzare, anche attraverso specifiche intese con le compagnie petrolifere/affidatarie del servizio, l’adozione di sistemi interamente automatizzati (prive di servizio ed assistenza all’automobilista) di distribuzione dei carburanti presso alcune aree di servizio;

– in data 29.1.2015, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di concerto con quello della sviluppo economico hanno emanato un secondo Atto di indirizzo avente ad oggetto l’individuazione dei criteri per l’elaborazione di un piano di ristrutturazione della rete delle aree di servizio presenti sui sedimi autostradali;

– anche tale secondo Atto non appare rispondere positivamente né alle necessità, né agli obiettivi che dichiara di voler perseguire. In primo luogo, perché non aggiunge alcun elemento utile a quanto già contenuto nel primo Atto del 2013 in relazione ai meccanismi di gara ed ai criteri di aggiudicazione dei nuovi affidamenti, soprattutto in ordine al contenimento del livello di royalty pretese dai concessionari e, di conseguenza, a beneficio degli standard di servizio offerto e dei prezzi al pubblico praticati sui carburanti. In secondo luogo, perché sotto il profilo della razionalizzazione della rete distributiva autostradale e quindi della riduzione dei punti vendita, l’Atto prevede soglie – sotto i due milioni di litri di carburanti e sotto i 750 mila euro di fatturato sulla ristorazione ed altro – per individuare aree di servizio da portare eventualmente in chiusura del tutto inadeguate a immaginare chiusure in numero congruo per realizzare un concreto contenimento dei costi ed una reale efficienza complessiva che avvicini la rete italiana a quella europea. In terzo luogo, perché non mette riparo in alcun modo alle mancate omissioni relative alla legislazione speciale sulla distribuzione carburanti,alla tutela degli operatori attualmente presenti e alla salvaguardia dei livelli occupazionali;

– in questo contesto e facendo ulteriormente seguito ai suddetti Atti di indirizzo, in data 7 agosto 2015 il MIT ed il MiSE hanno emanato un Decreto Interministeriale con il quale viene definito il programma per la ristrutturazione della rete delle aree di servizio autostradali e fissati ulteriore criteri per lo svolgimento delle gare;

– tuttavia avverso a tale Decreto Interministeriale risultano essere già stati depositati presso il TAR del Lazio numerosi ricorsi tesi ad annullarne l’efficacia, previa l’immediata sospensione, in ragione di plurime contestazioni che vanno dall’incompetenza per il mancato coinvolgimento dell’Autorità dei trasporti e delle Regioni, all’eccesso di potere per carenza dell’istruttoria e contraddittorietà rispetto agli Atti di indirizzo; dalla illegittimità per violazione e falsa applicazione della legislazione sopra richiamata, alla mancata adesione ai principi comunitari di tutela della concorrenza;

– più nel dettaglio il suddetto Decreto viene contestato per non aver previsto un adeguato numero di chiusure (solo 25 a fronte di 15 nuove aperture); per non aver salvaguardato la natura specifica del pubblico servizio, minata da un livello di royalty pretese del tutto irragionevoli, da un conseguente livello di prezzi fuori mercato e penalizzante per gli utenti, da standard di servizio inefficienti e non opportunamente incentivati e da un progressivo indirizzo verso forme interamente automatizzate di vendita; per aver sostanzialmente svuotato il principio di continuità gestionale teso a salvaguardare gli investimenti, la continuità del servizio e la tutela occupazionale; per aver surrettiziamente reintrodotto garanzie a protezione dell’esclusiva d’area a favore dei marchi di ristorazione, attraverso un’attività regolatoria asimmetrica, capace di alterare la struttura del mercato e della concorrenza;

– in ogni caso, contrariamente a quanto prescritto, l’Autorità della regolazione dei trasporti non si è ancora mai espressa in materia nonostante i suoi Commissari siano stati da tempo regolarmente nominati e svolgano pienamente le funzioni loro assegnate.

Sulla scorta di quanto evidenziato l’interrogante chiede ai Ministri interessati

– quali iniziative intendano intraprendere affinché l’Autorità di regolazione dei trasporti, di cui all’articolo 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, sia messa nelle condizioni di stabilire gli schemi secondo i quali siano espletate le procedure competitive in aree autostradali in concessione, così come tassativamente previsto dall’articolo 17 della legge 27/2012;

– quali iniziative intendano assumere affinché sia evitato il contenzioso appena avviato presso i competenti Tribunali amministrativi regionali che rischia di ingenerare gravissime conseguenze sia sotto il profilo della tutela del servizio pubblico, della regolarità e della continuità del medesimo servizio e della mobilità dei cittadini, sia sotto il profilo del danno economico, della tutela degli investimenti effettuati dagli operatori coinvolti nel settore e della tutela dei livelli occupazionali esistenti;

– in particolare, se i Ministeri interessati non stiano valutando correttamente l’ipotesi di ritirare il Decreto Interministeriale del 7.8.2015 e di avviare una fase consultiva delle Istituzioni variamente competenti e degli operatori interessati per procedere ad una sua revisione meglio adeguata agli scopi ed alle finalità perseguite;

– più nel dettaglio, quali provvedimenti intendano assumere affinché, nell’interesse generale prevalente, il servizio distribuzione dei prodotti carbolubrificanti presso le aree autostradali torni ad essere esercitato secondo le caratteristiche proprie del pubblico servizio essenziale in concessione, vale a dire all’interno di strutture idonee ed adeguatamente ricettive, assicurando standard di servizio minimi (con ciò escludendo la completa automazione del servizio) e diversificazione dell’offerta, adottando meccanismi di assegnazione delle aree tali da garantire prezzi al pubblico in linea con il resto del mercato, prevedendo parametri certi e procedure di verifica e controllo, oltreché penalità a carico del concessionario nel caso di inadempienza;

– in tale ambito, quali provvedimenti intendano assumere affinché sia davvero raggiunto l’obiettivo essenziale di razionalizzare la rete delle aree autostradali attraverso la chiusura di punti vendita tra i meno efficienti e comunque in numero tale da assicurare cha la distanza tra essi sia ricompresa tra i 50 ed i 70 km., così come già avviene in altri Paesi europei;

– nel medesimo ambito, quali provvedimenti intendano assumere per garantire che già nei meccanismi di gara, nei criteri di aggiudicazione dei nuovi affidamenti e, di conseguenza, nei contratti di affidamento dei servizi sia tassativamente previsto l’obbligo al rispetto anche del quadro normativo vigente relativo alla distribuzione dei carburanti – l. 1034/1970, d.lgs. 32/1998, l. 496/1999, l. 57/2001, l. 27/2012 – in particolare avuto riguardo alla «continuità gestionale», nonché all’esercizio delle attività collaterali cosiddette «sottopensilina» e di «sosta veloce».>>

LUCA SQUERI